dr hab. Krzysztof Szczucki: W nowej konstytucji dajmy silną władzę prezydentowi i pożegnajmy dziedzictwo Okrągłego Stołu
Zmiana kształtu polskiej konstytucji jest przedmiotem dyskusji na polskiej prawicy już od wielu lat. Widzieliśmy już także sytuacje, w których polityczni liderzy wysuwali propozycje konkretnych nowelizacji – ubolewam, że projekt referendum konstytucyjnego proponowanego przez prezydenta Andrzeja Dudę w 2018 r. został odrzucony w Senacie. Zwróćmy uwagę, że pomysł aktualizowania konstytucji po 25 latach jej obowiązywania, do którego odwołał się wtedy prezydent Duda, pojawiał się już w historycznych polskich konstytucjach, takich jak Konstytucja 3 Maja czy konstytucja marcowa, gdzie raz na ćwierćwiecze przewidziano szczególną procedurę zmiany konstytucji z mniejszą niż zwykle większością głosów. Świadomość przyszłej potrzeby korekty ustawy zasadniczej jest więc inherentnie wpisana w zamysł rozsądnego ustawodawcy.
Niestety, ojcom konstytucji z 1997 roku przyświecał inny, ocierający się o pychę, zamysł – nie tylko nie założyli oni potrzeby prostszej ścieżki wprowadzania zmian do swojej konstytucji w przyszłości (np. niewymagającej większości 2/3 posłów i bezwzględnej większości senatorów przy okazji upływu 25 lat jej obowiązywania), ale także nie przewidzieli możliwości uchwalenia całkiem nowej ustawy zasadniczej – o takim scenariuszu konstytucja nawet nie wspomina.
Wraz z upływem lat, potrzeba zmian ustrojowych w Polsce staje się coraz bardziej oczywista. Liczba i dolegliwość problemów nękających polski porządek ustrojowy wskazują na potrzebę gruntownej reformy fundamentów państwa – na przykład, tzw. „spór o krzesło” to w istocie rzeczy nie tyle spór o konstytucyjne kompetencje prezydenta i premiera w zakresie polityki zagranicznej, ale element głębszego problemu, jakim jest brak jednoznacznego ulokowania środka ciężkości politycznej władzy w III RP. Czy w ostatecznym rozrachunku najważniejszym ogniwem władzy wykonawczej ma być prezydent czy rząd? Konstytucja z 1997 roku nie udziela jednoznacznej odpowiedzi na to pytanie, gdyż nazywa prezydenta głową państwa (i zapewnia mu silny demokratyczny mandat), lecz pozbawia go kompetencji proporcjonalnych względem tej pozycji, cedując je na premiera. Ustrój III RP z racji kontekstu historyczno-politycznego jego powstania zawieszony jest między ustrojem parlamentarno-gabinetowym a prezydenckim, zaś poszczególne postanowienia konstytucji są jedynie wypadkową szybko ewoluującej się sytuacji politycznej we wczesnych latach 90-tych, gdy zmieniający się układ sojuszy i rządów sprzyjał naprzemiennemu ograniczaniu i poszerzaniu przyszłych konstytucyjnych kompetencji prezydenta w zależności do tego, czy miał nim być Lech Wałęsa, czy Aleksander Kwaśniewski. Nawet obecnie, społeczne emocje wokół ostatnich wyborów prezydenckich i nadzieje związane z nowym prezydentem nie współgrają z konstytucyjnym zestawem narzędzi, jakie dzierży zwycięzca kampanii wyborczej.
Zwróćmy uwagę, że obecny podział kompetencji między prezydentem a premierem wiąże się nie tylko z ryzykiem trudnej kohabitacji i wzajemnego „szachowania się” obydwu instytucji w przypadku politycznych różnic; chęć zrealizowania swojego mandatu i prowadzenia podmiotowej polityki u jakiegokolwiek prezydenta sama w sobie skłania do wchodzenia w konflikt z większością parlamentarną, gdyż tu właśnie leżą najbardziej efektowne i najsilniejsze kompetencje, jakie prezydentowi zapewnia nasza ustawa zasadnicza – do pewnego stopnia tłumaczy to także niektóre posunięcia prezydenta Andrzeja Dudy w trakcie minionych dwóch kadencji Sejmu. W tym samym czasie, konstruktywne kompetencje prezydenta w postaci inicjatywy ustawodawczej zdanej na łaskę i niełaskę marszałka sejmu oraz większości parlamentarnej są niestety nieporównanie słabsze niż prawo weta.
To jednak nie koniec – w obecnej konstytucji „zaszyte” są kolejne problemy, które niczym bomba zegarowa oczekują na wybuch w najmniej dogodnym dla Rzeczypospolitej momencie. Kto zgodnie z ustawą zasadniczą dowodzi obroną państwa w przypadku wojny? Konstytucja wymienia tu zarówno prezydenta, premiera, ministra obrony narodowej, szefa sztabu generalnego i całą radę ministrów – jakikolwiek poważny kryzys bezpieczeństwa narodowego może doprowadzić do bezprecedensowych sporów między tymi organami państwa ze wszystkimi tego konsekwencjami dla sprawności i stabilności państwa.
To właśnie niejednoznaczności kompetencyjne i nieefektywny podział władzy wykonawczej stanowią więc największe słabości współczesnej konstytucji (nie zapominajmy, że posiada ona przecież także swoje mocne strony, jak choćby pozytywne odniesienie do tradycyjnych wartości leżących u podstaw porządku prawnego) – punktowe poprawki nie rozwiążą całego problemu. Z tego powodu opowiadam się za rozwiązaniem, które dla ojców konstytucji z 1997 roku było nie do pomyślenia – uchwaleniem całkiem nowej ustawy zasadniczej.
Czy perspektywa ta rzeczywiście jest nierealistyczna, jak sądzą niektórzy? Odpowiednia konstytucyjna większość w postaci SLD i PSL znalazła się w Sejmie II kadencji – dlaczego nie mogłoby się to udać partiom prawicy (we współpracy z niektórymi ugrupowaniami z innych stron podziału politycznego) na początku nowego ćwierćwiecza? Urzeczywistnienie takiej wizji zależy jednak od świadomego i zdecydowanego włączenia prac nad nową konstytucją do politycznej agendy. Polskie społeczeństwo musi coraz lepiej rozumieć, że stawką wyborów w najbliższych latach jest nie tylko skład parlamentu, ale także konstytuanty – głosując, będziemy opowiadać się za konkretną wizją przyszłego konstytucyjnego ładu. Z drugiej strony, nakłada to na partie polityczne misję, by w dziedzinie ustrojowej nie ograniczać się tylko do odzwierciedlania nastrojów społecznych, ale także przejść do ich kształtowania, przekonując Polaków do wizji lepszych fundamentów państwa. Czy nie do tego zachęcał właśnie prezydent Karol Nawrocki w swoim expose 6 sierpnia w Sejmie[1]? Dobrym pomysłem na włączenie obywateli w proces kształtowania nowej konstytucji jest referendum konstytucyjne, choć kolejna próba jego zorganizowania musi wiązać się z ponownym przemyśleniem referendalnych pytań.
Jaki model ustrojowy mógłby lepiej obsługiwać interes Rzeczypospolitej i wyeliminować inherentne dla obecnej konstytucji napięcia? Wydaje się, że znany ze Stanów Zjednoczonych Ameryki model republiki prezydenckiej jest zbyt odległy od polskiej tradycji politycznej – na uwagę zasługuje jednak np. model pół-prezydencki obowiązujący we Francji. Jak wierzyli ojcowie V Republiki Francuskiej (z generałem Charles’em de Gaulle’em na czele), palącą potrzebą państwa było wzmocnienie władzy wykonawczej tak, by dzierżył ją niepodzielnie premier wyłaniany przez parlament lub prezydent wybierany w wyborach powszechnych – we Francji zdecydowano się na drugie rozwiązanie, podporządkowując premiera władzy prezydenta.
W dyskusji o obwarowanej konstytucyjnie suwerenności państwa podkreślić warto, iż – mimo wszystkich swoich wad i ograniczeń – konstytucja z 1997 roku jednoznacznie i w zgodzie z definicyjnym rozumieniem konstytucji jako takiej zabezpiecza jej pierwszeństwo ponad jakimikolwiek ustawami bądź umowami międzynarodowymi. To samo rozumienie musi wybrzmieć w każdej przyszłej konstytucji, jaką będziemy chcieli uchwalić.
Ostateczną, najwyższą stawką, o którą toczy się gra nie jest jednak nawet dookreślenie kompetencji najwyższych instytucji państwa czy zwiększenie efektywności mechanizmów legislacyjnych – nowa konstytucja daje nam niepowtarzalną szansę ostatecznie pozostawić za sobą dziedzictwo porozumienia Okrągłego Stołu, odsuwając od wpływów i władzy powstałą w ich wyniku „elitę”. Misja zbudowania prawdziwie wolnego państwa pozbawionego dziedzictwa skorumpowanej nomenklatury postkomunistycznej i (sprzymierzonej z nią od 1989 r.) liberalnej nie została zrealizowana w latach 90-tych, lecz może zostać wreszcie wypełniona teraz.
Wszystkie powyższe tezy to tylko wycinek szerszego projektu, jaki przedstawiam w mojej najnowszej książce „Tyrania praworządności. O potrzebie nowej konstytucji”[2]. Zapraszam do lektury, a także do uczestnictwa w spotkaniu autorskim dziś – 17 września, gdzie dyskusja o reformie ustrojowej Rzeczypospolitej będzie kontynuowana[3].
Krzysztof Szczucki – prawnik, urzędnik państwowy i polityk, doktor habilitowany nauk prawnych, w latach 2020–2023 prezes Rządowego Centrum Legislacji, poseł na Sejm X kadencji, minister edukacji i nauki w trzecim rządzie Mateusza Morawieckiego w 2023 r. Obecnie pracuje nad projektem nowej konstytucji.
Powyższy artykuł powstał w następstwie spotkania Nowa Konstytucja organizowanym w ramach cyklu spotkań dyskusyjnych Polska Nowego Ćwierćwiecza Fundacji Polska Wielki Projekt.
[1] https://k.prezydent.pl/aktualnosci/wypowiedzi-prezydenta-rp/wystapienia/sejm-oredzie-prezydenta-rp-karola-nawrockiego,104661
[2] https://politikon.com.pl/produkt/tyrania-praworzadnosci/
Social media